在政府信息公开形势下做好公安档案保密工作的思考

王  燕1  肖体忠2

1省公安厅   2长沙市公安局警令部

【摘  要】  公安档案具有较高的凭证价值和情报价值，其开放利用与信息保密的政策性强，安全保护的要求高。本文从政府信息公开的大形势出发，结合公安档案的利用，分析了公安档案保密的原因，提出了做好公安档案保密工作的对策。

【关键词】  公安档案  保密  对策

    当前，政府信息公开和依法行政已成为时代潮流，作为信息资源集结地的公安档案馆（室）必然要承担起越来越多的开放服务任务，将与公民利益密切相关的档案文件对外提供利用，其开放程度关系到公民信息利用权的实现和公安档案自身价值的具体体现。但公安档案积累和储存了包括直接来源于违法犯罪现场最真实、最权威的信息资源，具有较高的凭证价值和情报价值，直接关乎特定主体的切身利益，动态性强，分布范围广，一旦失密或泄密，将损害公众利益，危及社会稳定，因而其开放利用与信息保密的政策性很强，安全保护的要求很高。江泽民同志曾指出：革命战争年代，保密就是保生存、保胜利；和平建设时期，保密就是保安全、保发展。如何处理好公安档案利用与保密之间的关系，如何解决好公安档案保密安全管理中存在的问题，使公安档案随时处于可控范围之内，是值得我们研究和探讨的一个重要课题。

    一、公安档案保密的原因分析

    （一）公安档案中储存着大量较高价值的情报信息。公安部《公安专业档案管理办法》中列举的公安专业档案就有刑事侦查档案、重点人口档案、治安管理处罚档案、劳动教养档案、户籍档案等20余种，这些多类型、多载体的公安档案材料，是认识和揭露违法犯罪的信息中介，支配着破案工作的行动，推动各阶段重点工作的进展，满足侦查破案对公安档案信息多层次、多角度的需要。有些涉及重大政治事（案）件、刑事案件的档案一旦出现失、泄密事件，将会影响党内团结和公安工作正常开展。有些涉及公安秘密侦察手段、工作方法、策略、情报来源的档案信息一旦泄露，将会影响检查、调查、取证等执法活动或威胁个人生命安全，造成不良政治影响或带来不可挽回的损失。

    （二）公安档案中记录有一些普通公民的隐私信息。公安档案是围绕一起案件、事故或事件，在一个人或一个组织的工作过程中形成的，几乎所有的公安档案或多或少地都蕴涵着个人的部分隐私，有的甚至相当丰富且集中。如公安机关人口管理活动中产生的大量户口凭证、簿册、统计表等材料，其内容反映本辖区每个人的身份情况、体貌特征、方言习惯、别名绰号、宗教信仰、经济状况、现实表现、社会关系、指纹信息、违法犯罪处理等情况，这些都是一些普通公民的隐私，只能公安机关内部掌握，非经权利主体同意而不能公之于众。档案管理人员或利用者由于故意或过失公布、披露涉及公民隐私的档案内容，对受害人造成精神创伤的，即构成侵害他人隐私权行为。

    （三）公安档案保密环境由封闭到开放带来的挑战。公安部实施的金盾工程，大力推进了信息化建设，相应地也使公安档案的存储方式发生了根本变化，由传统的纸质档案为主转变为纸质档案与电子档案并存的格局。各地各警种分别建设了网络数据库来存储相关的档案信息，不仅指纹、枪痕、被盗抢车辆或物品、犯罪嫌疑人等刑事案件档案资料，而且居民户籍、流动人口、在逃人员、机动车、驾驶员等档案资料都以电子档案的形式加以存储。在传统档案工作中，档案信息相对封闭，与载体不可分离，集中保管且在人为监控之下，其失、泄密的可能性相对较小。在网络环境下，大量的档案信息存储在光、磁介质上，传输在网络上，其在产生、处理及传输的过程中，时刻处于一个开放的状态，任何人通过信息高速公路中任何一个节点、任一终端都可以查问到相关档案信息。这种安全上的威胁不仅来自软件系统的缺陷或是人为攻击，而且在网络线路、视频辐射及电源信号上都可能出现安全漏洞，给不法分子以可乘之机，稍有不慎，就会造成失、泄密事件。

    （四）公安档案利用形式由传统到现代化带来的挑战。在传统档案管理机制下，档案利用形式主要是对档案实体文件的查阅和复印。在这种情况下，档案利用的内容针对性强，一般不会超越利用者的申请范围，一般不会造成对原档案的更改和破坏，对利用者的范围、身份也易于控制。但是在信息网络环境下，随着计算机和网络技术应用到档案管理，档案利用形式发生转变，档案信息置身于一个充满更多威胁、更大风险的利用空间：黑客攻击、网络窃听、程序漏洞、病毒危害、操作失误等均可能造成档案的失密、篡改和非法利用，大大增加了档案保密工作的难度。因此，如何控制档案信息的使用人员、使用范围及使用目的，如何防范档案信息的非法传播、改动与复制等，就变得极为迫切。

    二、公安档案保密工作的对策

档案安全是档案工作的生命线，必须把档案安全工作放在档案工作的首要位置切实抓紧抓好。档案工作归纳起来主要包括“收集、整理、鉴定、保管、统计、检索、利用、编研”八个环节，因此公安档案保密工作必须贯穿于这几个环节，从加强管理入手，构建起确保档案安全保密的“防火墙”。

    （一）加强公安档案收集整理过程中的保密工作。档案收集整理是整个档案工作的起始点，档案保密工作从收集整理工作开始，就是要从源头抓起，实行“超前控制”。

    1.做好档案收集保密。档案收集过程中的保密主要是确保档案齐全完整的问题。文件材料在从办案单位、文书处理部门等开始，就要制订相应的归档计划，切实落实归档的单位、类别、负责人、材料范围和时间。在相关工作完成后，档案管理部门应主动与档案形成部门联系，检查归档计划的落实情况，指导验收文件材料的收集工作，使文件材料从形成开始之日起就纳入正常归档轨道，避免重要文件材料出现私自截留、遗漏或遗失，保证公安档案齐全完整，有效防止安全保密“先天不足”，避免应归档材料未归档而导致失控甚至出现失、泄密现象。

    2.做好档案整理保密。档案整理过程中的保密主要是解决涉密与非涉密档案材料混装问题。一是依据《保密法》、《档案法》等法律法规，结合本单位工作实际，将档案材料区分为涉密档案材料与非涉密档案材料，并将涉密档案材料划分为绝密、机密、秘密三级。二是将涉密档案材料单独装订（或装盒），单独编制检索目录，单独建立统计台帐和存放地点索引。三是按规定在卷内目录上登记卷内文件的密级及保密期限，在案卷封面上注明所划定的密级，列入控制使用的范围。这样就有效避免了涉密文件和非涉密文件混合组装、混合保管和混合提供，堵塞了扩散机密的漏洞。

    （二）加强公安档案保管过程中的保密工作。档案在保密期限内，大部分时间是依靠档案馆（室）来落实安全保密防范措施的，所以在保管程序上要确保档案随时处于严密的监督、控制之下。

    1.加强档案库房管理。档案库房是档案的储藏重地，是档案安全保密的要害部位，其科学管理是做好档案保密、维护档案实体安全的基本保障。应严格按照《档案馆库建设标准》和《档案馆建筑设计规范》要求，建设符合馆（室）藏需要、面积达标、能够确保档案安全保密的高标准档案库房，消灭“无库档案室”或“危房档案室”。从安全保密的角度考虑，档案库房应实行全方位封闭式管理，库房门窗应专门加固，库房与办公室分开，库房与阅览室分开，并指定专人负责、专门管理。要积极采用各种先进的安全防范技术手段，如配备闭路电视监控系统、防盗报警系统、指纹识别系统等技术防范设施，确保档案安全保密万无一失。

     2.加强绝密档案管理。公安绝密档案是公安机关乃至党和国家的核心机密，关系到公安工作的生存发展与党和国家政治、经济等方面的安全，必须严格按照国家相关的保密规定予以严格管理。一是要将绝密档案与非绝密档案分别保管。专设保险柜、保险锁、防盗器，从保管条件上确保绝密档案的安全保密。二是要加强绝密档案的日常管理。绝密档案的调阅、移出、销毁等应严格按规定手续办理，必须经指定领导人审批，认真履行登记、签字手续，任何人无权擅自调阅，使用完毕应及时清对、检查，坚决杜绝发生失、泄密现象。

    3.做好档案密级调整。公安档案在保管过程中，其密级不是一成不变的，而是随着时间的推移、文件的作用及案件的进展在不断地变化，基本变化是升密、降密和解密。其中升密是极少数的，总的趋势是降密，直至解密。《档案法》第十四条规定：“保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。”由于公安档案大多数涉及一定密级程度的特殊性，为使涉密档案的密级变更和解密更具操作性，公安档案管理人员在《档案法》的基础上，还要严格按照《保密法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》及《公安工作中国家秘密保密期限的暂行规定》要求，及时鉴定清理，严格区分有密和无密的界限，确定哪些档案要升密、降密或解密，划分开放利用甚至销毁的范围，进一步搞好涉密档案建设，同时减少不必要的库存和工作量。对到期档案的销毁工作也不能大意，要严格审批手续，登记造册，按规定监销，避免档案在最后一个工作环节中发生失、泄密现象。

    （三）加强公安档案利用过程中的保密工作。档案收集保管的最终目的在于利用，只有利用档案才有价值。然而档案的提供利用过程也正是最不容易控制，最容易发生失、泄密的过程。

    1.正确处理档案保密与利用的关系。公安档案工作者既要树立牢固的保密观念，又要树立热心服务的思想。片面地强调保密，就会失去保密工作的意义，档案管理工作也就失去了生命力和活力。如果缺乏保密观念，对涉密档案无视其秘密性，无限制地扩大开放利用范围，同样会给党和国家的安全和利益造成危害。保密与利用是对立统一的辩证关系，只有正确处理保守国家秘密与公安档案利用的关系，积极寻求两者之间的最佳结合点，才能做到既充分发挥公安档案的作用，又能维护档案安全保密，做到“保而不死、用而不乱”，真正实现资源共享，有效防止利用过程中的失、泄密事件的发生，使档案随时处于可控范围之内。所以公安档案的利用，必须是在保密基础上的利用，使档案资料在一定时间、地点、范围限制内合理地发挥自身价值。

    2.建立档案开放利用审核机制。一要对拟开放档案进行审核和审批。凡按规定必须实行开放的公安档案，要严格按照有关规定，组织专人，逐页审核，提出开放意见并报有关部门审批。未经开放审核、审批的档案，一律不得对外开放，严防有损国家安全、国家利益以及公民权益的不宜公开档案被公开利用。二要对拟在网上公开的信息进行审核和审批。要严格对上网文件、档案进行审查，严防把应保密的文件、档案上传到非涉密网络上，以免造成各种不良社会影响，确保档案信息安全。

    3.强化档案利用时的监督措施。一是任何单位和个人查阅涉密公安档案必须出具有效的行政介绍信并说明查阅的理由。涉密档案原则上不得借出，必须在档案室阅览，便于保证档案的齐全完整，维护档案的安全保密。二是做好档案利用登记工作。登记本上应对借阅人、借阅目的、所查档案的卷次、借阅数量等进行详细记录。三是凡涉密档案不准擅自复制。必须报请有关领导批准，填写利用申请单，由档案管理人员亲手定点复制，并登记造册，严格控制复制份数，用毕收回，复制件应视同原件一样保管。四是对档案利用过程实行动态管理。有条件的档案馆（室）还可以安装摄像监视器。在利用者离开之前，应仔细检查被利用案卷内的有关材料，以及时发现涂改、撤换、抽取、损毁等违章情况。

    （四）加强公安档案信息化过程中的保密工作。公安档案信息化在警务创新、提高执法效率、维护社会治安、打击违法犯罪等工作中发挥了重要作用。但在信息化的同时，也无形中加大了保密难度。所以在档案信息化过程中，既要便利各项警务活动开展，又要做到合理、合法，确保警务机密受到保护。

    1.加强电子文件安全管理。严格按照《电子文件管理办法》要求，认真管好电子文件，确保电子文件安全保密。凡作为纸质文件内容应该归档的电子文件，以及与归档纸质文件内容相应或相关的视频、音频文件、业务数据库等都应该归档保存，以便电子信息更全面地得到保存和保密。对各类电子档案信息要进行综合分析研判，分清是开放性档案信息还是非开放性档案信息、非开放性档案信息的保密程度及对不同利用者的限制范围。对非开放性档案信息，可在公安内网上以数据库形式提供并作出限制。要通过权限设置，根据用户所能享有的权限，规定其对所需档案的享用程度，从而确保公安档案资源不会被滥用，保证网上档案的健康发展。

    2.加强网络保密技术防范。安全保密形势逼人，防范技术要求更高。要按照国家规定的信息安全分级别、等级标准，建立电子文件的信息系统和安全防护体系，加强网络安全管理，严格执行各项安全管理制度，保障设备和软件安全可用、信息不轻易被篡改或窃取。要加强公安内部系统、内部使用的涉密载体的安全保密措施，严禁“一机两用”。要运用数据加密、用户识别、终端识别等技术，防止电子文件在传输过程中泄密。要对电子文件的存储介质进行检验和认证，确保存储介质长期可用。对联接互联网的计算机信息系统，必须要有专人负责，对上网档案信息进行保密检查。

    （五）加强公安档案保密工作机制建设。保密工作具有长期性和艰巨性，要把公安档案保密工作纳入制度化、科学化的管理轨道，建立健全档案保密管理的长效机制。

    1.加强档案保密工作的组织领导。各级公安机关要高度重视档案保密工作，成立专门的领导小组，把档案保密工作真正摆上议事日程，明确责任，定期督促检查，发现问题，及时处理。各单位主要负责人要对档案保密工作负总责，一级抓一级，层层抓落实，形成集中统一、上下衔接的档案保密工作领导体系。要加强档案保密工作的日常管理，建立全员参与、群防群治的工作环境，逐步形成人人抓安全、时时保安全、处处重保密的良好局面。

    2.完善档案保密工作制度。档案保密工作要健康运行，必须建立健全档案保密、库房管理、整理编目、数据备份、查阅利用、信息发布、安全保卫等规章制度。各项档案规章制度的条文应严密而简明，便于执行，有效规范和约束档案建设及使用管理中的有关行为，使档案使用管理始终沿着健康的轨道发展。通过健全完善保密制度，把保密要素渗透到档案管理的各个环节，杜绝档案保密工作的主观随意性和自由散漫行为，使档案保密工作一切按规定办事，做到有法可依，有章可循。

    3.加强档案保密知识教育。档案保密宣传教育是一项长期性的工作，必须联系实际，突出重点，常抓不懈。要广泛开展档案保密教育活动，增强全体民警的档案保密意识，防止出现“身在密中不知密，身在密外不护密”的麻痹思想。对文件归档之前的文书处理人员而言，重点是要强化他们的文件定密工作教育，使其切实掌握好本部门、本系统的定密范围，明确哪些文件属于单位的内部文件，哪些文件属于公开文件，做到该保密的能保得住，该开放的就开放。对档案管理者而言，就是要从思想和理念上加强他们对保密工作重要性的认识，尤其是加强他们档案保密工作措施的执行力。对档案查阅者而言，就是要让他们了解档案保密文件的查阅注意事项，督促其自觉保守秘密，必要时要求其签订保密协议。

    4.加强档案管理队伍建设。加强档案管理队伍建设一定程度上决定着档案保密管理水平的高低和档案保密工作的好坏。档案保密工作的主要执行者是档案管理工作人员，其具备知密多、知密深的特点，最主要的职责就是维护档案的完整与安全，他们对档案信息的保密负有比一般工作人员更为重大的责任，必须要有较强的责任心、事业心和高度的保密意识。因此，要切实提高他们的安全保密技能和水平，培养造就一支责任意识强、技术水平高、业务素质好、能确保各环节档案保密的专业队伍，为档案安全保密提供强有力的人才支撑。

参考文献：

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